Luật sư Nguyễn Thanh Hà, chủ tịch SBLAW đã có bài trả lời phỏng vấn với phóng viên về vấn đề lỗ hổng trong hệ thống pháp lý, quản lý thực phẩm chức năng hiện nay tại Việt Nam.
Sau đây là nội dung bài phỏng vấn:
Theo ông, các đối tượng sản xuất, kinh doanh thực phẩm chức năng giả đã lợi dụng những lỗ hổng cụ thể nào trong hệ thống quản lý hiện nay? Liệu có phải do thiếu cơ sở kiểm nghiệm độc lập, cơ chế cảnh báo liên ngành chưa hoạt động hiệu quả, hay mức xử phạt chưa đủ sức răn đe?
Các đối tượng sản xuất, kinh doanh thực phẩm chức năng (TPCN) giả đã và đang khai thác triệt để nhiều lỗ hổng trong hệ thống quản lý hiện nay.
Trước hết, phải kể đến chế tài xử phạt hiện hành chưa đủ nghiêm khắc, thiếu tính răn đe. Nhiều hành vi vi phạm bị xử lý với mức phạt hành chính không tương xứng với lợi ích mà các đối tượng thu được từ việc sản xuất hàng giả, hàng nhái. Điều này khiến vi phạm không những không giảm mà còn ngày càng tinh vi, có tổ chức.
Thêm vào đó, hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực TPCN còn tồn tại nhiều bất cập. Một số quy định đã trở nên lỗi thời, không theo kịp thực tiễn, đặc biệt là trong quản lý quảng cáo và hoạt động kinh doanh trên nền tảng số. Hiện vẫn thiếu các quy chế cụ thể và ràng buộc pháp lý rõ ràng đối với người quảng cáo, đơn vị kinh doanh cũng như các nền tảng phát hành quảng cáo – đây là kẽ hở rất lớn để quảng cáo sai sự thật, gây nhầm lẫn cho người tiêu dùng.
Hệ thống thanh tra, kiểm tra cũng chưa hoàn thiện, thiếu sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan chức năng từ Trung ương đến địa phương. Cơ chế cảnh báo liên ngành tuy đã hình thành nhưng hoạt động chưa thực sự hiệu quả. Trong khi đó, việc kiểm nghiệm, giám sát chất lượng sản phẩm hiện nay vẫn phụ thuộc nhiều vào cơ sở sản xuất và công bố của doanh nghiệp, thiếu các trung tâm kiểm nghiệm độc lập, khách quan để thẩm định lại.
Rõ ràng, để khắc phục thực trạng này, cần sớm sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật theo hướng chặt chẽ hơn, đồng thời tăng cường năng lực kiểm tra, thanh tra chuyên ngành và đặc biệt là hoàn thiện cơ chế xử lý vi phạm mang tính răn đe cao hơn.
Cơ chế tự công bố chất lượng thực phẩm theo Nghị định 15/2018/NĐ-CP được kỳ vọng sẽ giảm gánh nặng thủ tục hành chính cho doanh nghiệp. Tuy nhiên, đây cũng là công cụ để các đối tượng làm hàng giả đã lợi dụng để “hợp thức hóa” sản phẩm. Ông có thể phân tích rõ hơn mục tiêu ban đầu, quy trình thực hiện và những điểm khác biệt chính so với cơ chế đăng ký bản công bố trước đây?
Nghị định 15/2018/NĐ-CP ra đời nhằm cụ thể hóa Luật An toàn thực phẩm 2010, trong đó quy định cơ chế tự công bố sản phẩm như một bước cải cách hành chính mạnh mẽ. Mục tiêu của quy định này là giảm gánh nặng thủ tục, tiết kiệm thời gian, chi phí cho doanh nghiệp, đặc biệt là với nhóm sản phẩm có nguy cơ thấp như thực phẩm thông thường, thực phẩm bổ sung.
Mục tiêu ban đầu:
Trước Nghị định 15/2018/NĐ-CP, doanh nghiệp muốn lưu hành sản phẩm đều phải nộp hồ sơ và chờ cấp bản xác nhận công bố phù hợp quy định an toàn thực phẩm từ cơ quan nhà nước. Điều này thường kéo dài, gây tốn kém và tạo rào cản gia nhập thị trường.
Nghị định 15 chuyển từ cơ chế “tiền kiểm” sang “hậu kiểm” với nhóm sản phẩm có nguy cơ thấp, theo đó doanh nghiệp tự chịu trách nhiệm về chất lượng sản phẩm thông qua hình thức tự công bố và gửi hồ sơ về cơ quan quản lý để lưu giữ, không chờ phản hồi mới được lưu hành.
Quy trình thực hiện tự công bố (Tại Điều 5 Nghị định 15/2018/NĐ-CP quy định về hồ sơ, trình tự công bố sản phẩm):
- Doanh nghiệp chuẩn bị hồ sơ gồm bản tự công bố sản phẩm (theo mẫu), kèm theo phiếu kết quả kiểm nghiệm sản phẩm trong vòng 12 tháng.
- Sau đó đăng công khai trên website của doanh nghiệp và niêm yết tại trụ sở của mình.
- Gửi 01 bản tự công bố sản phẩm tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền UBND cấp tỉnh chỉ định.
- Ngay sau khi gửi hoặc đăng tải, doanh nghiệp được phép lưu hành sản phẩm.
Đây là điểm khác biệt then chốt: không cần chờ cơ quan nhà nước phê duyệt như trước.
Khác biệt so với cơ chế cũ: Chính sự nới lỏng trong khâu kiểm soát đầu vào này đã tạo kẽ hở để một số cá nhân, tổ chức lợi dụng. Họ có thể dễ dàng làm giả phiếu kiểm nghiệm, hồ sơ công bố, hoặc hợp thức hóa sản phẩm kém chất lượng mà không qua khâu thẩm định thực chất nào. Trong khi đó, năng lực hậu kiểm và thanh tra hiện còn yếu, phân tán và chưa theo kịp tốc độ phát triển thị trường.
Điều này đặt ra yêu cầu cần tăng cường cơ chế hậu kiểm, xác thực hồ sơ, xử phạt nghiêm hành vi giả mạo trong tự công bố, đồng thời xem xét lại tiêu chí phân loại sản phẩm theo mức độ rủi ro để không “thả nổi” nhóm thực phẩm bổ sung như hiện nay.
Liệu việc chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm có đang tạo ra khoảng trống quản lý khiến hàng giả, hàng kém chất lượng dễ dàng len lỏi ra thị trường?
Vấn đề hàng giả, hàng kém chất lượng đang là vấn đề nổi cộm và nhận được nhiều sự quan tâm của công chúng thời gian hiện nay. Về mặt chủ trương, việc chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm là một xu hướng tất yếu trong quá trình cai cách thủ tục hành chính, hướng đến một môi trường kinh doanh thông thoáng, tự do. Tuy nhiên, cũng cần phải nhìn nhận rằng, khi công cụ hậu kiểm chưa đủ mạnh, lực lượng thực thi chưa đồng đều thì nguy cơ “khoảng trống quản lý” là điều hoàn toàn có thể xảy ra.
Nhìn vào thực tế, việc một sản phẩm như “Kẹo Kera” có thể nhanh chóng lan rộng trên thị trường thông qua tiktok với hình thức livestream cùng với nhiều gương mặt có sức ảnh hưởng – với lời quảng cáo một viên kẹo tương đương một đĩa rau, hay là bổ sung chất xơ,… Tuy nhiên, khi đem sản phẩm này đi kiểm nghiệm thì sản phẩm hoàn toàn không đúng như những gì quảng cáo và sai lệch về bảng thành phần. Vụ việc trên đã khiến cho người dân đặt câu hỏi rằng cơ quan quản lý ở đâu và chịu trách nhiệm thế nào khi mà một mặt hàng có quá nhiều sai sót như vậy lại được quảng cáo, lưu hành trên thị trường.
Nói cách khác, việc chuyển sang hậu kiểm là cần thiết, tuy nhiên phải đi kèm với một hệ thống giám sát chủ động, công nghệ cao, phản ứng nhanh, nếu không, rất dễ cho các đối tượng trong việc lợi dụng cơ chế này nhằm lách luật, “vượt rào”. Có nghĩa, hậu kiểm không phải là nguyên nhân trực tiếp gây ra tình trạng hàng giả, hàng kém chất lượng lan tràn mà vấn đề nằm ở năng lực của hậu kiểm – cần nâng cao từ nhân lực, công nghệ, cơ chế phối hợp, đến công cụ chế tài. Nếu những yếu tố đó không được hoàn thiện tương ứng với việc cắt giảm tiền kiểm, thì cơ chế từ tiền kiểm qua hậu kiểm vô hình chung có thể khiến khoảng trống giám sát bị mở rộng.
Ông có thể so sánh cách quản lý thực phẩm chức năng giữa Việt Nam và một số quốc gia khác như Mỹ, Nhật Bản hay EU? Họ có áp dụng cơ chế tự công bố như Việt Nam không, và nếu có thì kiểm soát rủi ro bằng cách nào?
Tại Hoa Kỳ, TPCN được quản lý theo Đạo luật Giáo dục và Sức khỏe về Thực phẩm bổ sung (DSHEA) năm 1994, do Cơ quan Quản lý Thực phẩm và Dược phẩm Hoa Kỳ (FDA) giám sát. Do đó Không yêu cầu phê duyệt trước khi lưu hành với hầu hết TPCN, trừ khi sản phẩm chứa “thành phần mới chưa từng sử dụng” – khi đó doanh nghiệp phải gửi hồ sơ và chờ FDA đánh giá. Tuy nhiên, FDA có quyền thu hồi sản phẩm bất kỳ lúc nào nếu phát hiện sai phạm, đồng thời có hệ thống cảnh báo sớm, cơ sở dữ liệu giám sát hậu kiểm rất mạnh, kết hợp xử phạt nặng các hành vi quảng cáo sai sự thật hoặc gây hại cho người dùng.
Đối với Nhật Bản, Nhật Bản phân loại TPCN thành 3 nhóm:
(1) FOSHU (thực phẩm cho sức khỏe được phê chuẩn),
(2) FNFC (thực phẩm dinh dưỡng tiêu chuẩn),
(3) FFC (Thực phẩm chức năng tự công bố).
Với nhóm FOSHU, doanh nghiệp phải được Bộ Y tế, Lao động và Phúc lợi phê duyệt dựa trên dữ liệu lâm sàng. Với nhóm FFC (tự công bố), Nhật Bản vẫn yêu cầu doanh nghiệp cung cấp dữ liệu khoa học chứng minh hiệu quả và an toàn, và phải nộp bản tự công bố lên cơ quan quản lý để kiểm tra ngẫu nhiên. Ngoài ra, Nhật còn yêu cầu rõ về nhãn mác, cảnh báo sức khỏe, và cấm tuyệt đối việc quảng cáo có tính điều trị bệnh.
Đối với Liên minh châu Âu (EU):
TPCN ở EU được quản lý như một nhóm thực phẩm đặc biệt, có khung pháp lý chung nhưng mỗi nước thành viên có thể có quy định bổ sung.
EU cũng không yêu cầu phê duyệt trước, nhưng quản lý chặt theo Danh mục thành phần được phép sử dụng, đi kèm quy định rõ ràng về giới hạn liều lượng, nhãn hàng, và tuyên bố dinh dưỡng/sức khỏe (health claims).
Chỉ những tuyên bố được Ủy ban An toàn Thực phẩm châu Âu (EFSA) đánh giá và phê duyệt mới được phép ghi trên bao bì.
Tóm lại, so với các quốc gia tiên tiến trên thế giới như Mỹ, Nhật Bản và các nước Châu Âu, Việt Nam hiện đã tiệm cận xu hướng quốc tế khi áp dụng cơ chế tự công bố, nhưng chưa có đủ công cụ kiểm soát rủi ro như các quốc gia phát triển: thiếu dữ liệu kiểm nghiệm độc lập, thiếu cảnh báo sớm, xử phạt còn nhẹ, và việc thanh tra chưa thường xuyên. Nếu không tăng cường năng lực hậu kiểm và minh bạch hóa thông tin sản phẩm, cơ chế tự công bố rất dễ bị biến tướng thành “hợp pháp hóa” cho sản phẩm kém chất lượng.
Từ những mô hình quốc tế đó, ông cho rằng Việt Nam có thể học hỏi điều gì để vừa tạo điều kiện cho doanh nghiệp, vừa ngăn chặn tình trạng lợi dụng để sản xuất, kinh doanh hàng giả?
Chúng ta có thể tham khảo những mô hình về kiểm soát chất lượng hàng hóa của các quốc gia khác trên thế giới nhằm học hỏi và có những điều chỉnh sao cho phù hợp hơn với bối cảnh trong nước.
Ví dụ như ở Singapore, họ vận hành mô hình hậu kiểm thông minh (smart post-market surveillance) với sự hỗ trợ mạnh mẽ từ công nghệ – tất cả sản phẩm lưu hành đều gắn với mã định danh truy xuất nguồn gốc, và mọi hành vi gian lận đều có thể bị truy ra gần như ngay lập tức. Ở EU, hệ thống RAPEX (Rapid Alert System) cho phép cảnh báo nhanh sản phẩm nguy hiểm trên toàn khối. Trong khi đó, ở Nhật Bản, vai trò của các hiệp hội ngành nghề trong việc tự giám sát lẫn nhau cũng được khuyến khích tối đa.
Thiết nghĩ, điểm chung của các mô hình mà Việt Nam chúng ta cần học hỏi như sau:
Thứ nhất, là ứng dụng mạnh mẽ công nghệ truy xuất nguồn gốc và báo cáo vi phạm qua nền tảng số, nhất là khi chúng ta đang đối mặt với tình trạng hàng giả len lỏi qua thương mại điện tử và mạng xã hội. Việc dán tem QR, tích hợp cơ sở dữ liệu về sản phẩm – doanh nghiệp – lô hàng – chứng từ – mã công bố… sẽ giúp nhà nước kiểm tra nhanh, doanh nghiệp minh bạch hơn, còn người tiêu dùng thì có thêm công cụ để kiểm chứng.
Thứ hai, là chuyển từ mô hình “nhà nước làm hết” sang mô hình “doanh nghiệp – hiệp hội cùng quản”. Nhà nước chỉ giữ vai trò điều tiết, ban hành tiêu chuẩn, xử phạt mạnh, còn để doanh nghiệp tự công bố – nhưng phải gắn với chế tài rất rõ nếu sai phạm. Nếu một công ty biết rằng chỉ cần sai một lô hàng là bị thu hồi toàn bộ sản phẩm, bị công bố công khai lên cổng thông tin, thì họ sẽ không dám đánh đổi uy tín để trục lợi ngắn hạn.
Thứ ba, và có lẽ cũng là khó nhất, là nâng chuẩn trách nhiệm đạo đức kinh doanh. Ở một số nước, doanh nghiệp không chỉ sợ luật, mà còn sợ phản ứng xã hội. Nếu quảng cáo sai, làm giả, gian lận – thì ngoài án phạt – họ sẽ bị các đối tác lớn “cạch mặt”, bị người tiêu dùng tẩy chay. Ở Việt Nam, khung pháp luật đang dần hoàn thiện, nhưng nếu không có sức ép từ thị trường và cộng đồng tiêu dùng, thì vẫn còn nhiều “cánh cửa” để lách.
Tóm lại, muốn tạo điều kiện cho doanh nghiệp phát triển nhưng không để hàng giả, hàng nhái có cơ hội hoành hành, thì chúng ta không nên chọn giữa “thoáng” hay “chặt”, mà phải “thoáng có kiểm soát” – kiểm soát bằng công nghệ, bằng cơ chế phản hồi nhanh, và bằng cả uy tín trong cộng đồng kinh doanh.
